«Законы подчас неплохие, проблема — в моделях поведения»

Видеозапись

Интервью участника XII Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества — проректора НИУ ВШЭ Андрея Яковлева.

— Какие меры могут стимулировать приток иностранных инвестиций в российскую экономику?

— На мой взгляд, это меры, связанные с повышением качества работы госаппарата и меры, направленные на создание стимулов для чиновников, прежде всего, на среднем и нижнем уровне — чтобы они решали проблемы бизнеса.

— А какие конкретные меры для этого может принять правительство в ближайшей перспективе?

— То, что мы обсуждали достаточно активно в рамках экспертной группы института — конкуренция, право собственности и предпринимательство, в рамках разработки Стратегии-2020 было два сюжета в части введения практических мер. Первый — это введение позиции уполномоченного по защите прав инвесторов. Мы предлагали эту меру как федеральную. Этот уполномоченный в своих действиях и решениях должен опираться на экспертизу нормативных актов, регламентирующих деятельность бизнеса, экспертизу, проводимую на базе совета по защите прав инвесторов, который должен создаваться президентским указом, и люди, входящие в его состав, должны иметь достаточно высокий статус. Эти люди должны быть представителями бизнес-ассоциаций и экспертного сообщества прежде всего, чиновники там не нужны. Чиновники могут с ними общаться, но выработка решений по экспертизе нормативных актов должна делаться теми, «кого регулируют» и экспертами.

Уполномоченный по защите прав инвесторов, на наш взгляд, должен иметь право налагать вето на нормативные акты, инициированные правительством, которые ущемляют права инвесторов. Можно обсуждать процедуру преодоления этого вето, но в любом случае при появлении вето со стороны уполномоченного финальное решение должно приниматься на высоком политическом уровне, и можно обсуждать, как это будет делаться.

Насколько можно судить по выступлениям президента Медведева, эти идеи уже стали в какой-то мере реализовываться, но, на мой взгляд, дизайн реализации этих мер, в частности появление уполномоченных по инвестициям в федеральных округах, может быть не самым удачным. Потому что наши исследования (они проводились до появления этой экспертной группы, но мы их активно используем) показывают, что очень существенным ограничением для реализации инвестиционных проектов на сегодняшний день в регионах являются не столько действия губернаторов или мэров, сколько действия федеральных чиновников, работающих в федеральных органах разных ведомств. К сожалению, для таких чиновников этот окружной уполномоченный, пусть даже в ранге заместителя полпреда, не является их начальником, он не может на них воздействовать.

Отталкиваясь от опыта ряда ведомств, в том числе зарубежных, и нашего университета, мы предложили «механизм красной кнопки», когда предприниматели в регионе должны иметь право, возможность, обратиться с жалобами на конкретного чиновника, прежде всего на федерального чиновника, действующего в регионе, обратиться с жалобой к непосредственному начальнику этого чиновника, который сидит в Москве, в центральном аппарате. И такой опыт уже есть, например, на сайте ведомства Онищенко такая кнопка уже существует, но, к сожалению, нет информации о том, как она используется, какая была реакции на обращения, поступающие на нее, то есть нет регламентов.

На наш взгляд, важно, чтобы регламенты были публичными, и чтобы была четкая и понятная информация о реакции, если поступила жалоба. Она должна рассматриваться в четко установленные сроки, и должна быть публикация ответа: подтвердилась жалоба или нет. Если она подтвердилась, то возможны два варианта действий. Либо наказывается чиновник, который действовал неправильно, либо, если чиновник действовал правильно, но инструкция, на базе которой он действовал, дурная, то надо, чтобы ведомство меняло эту инструкцию. Мы одновременно понимаем, что ведомства у нас разные, есть министры — реформаторы, есть — не очень реформаторы. Поэтому важно, чтобы процесс рассмотрения жалоб тоже контролировался. На наш взгляд, это можно делать через поступление жалобы параллельно в офис уполномоченного по защите прав инвесторов. И этот офис может делать некую сводку, сколько жалоб поступило в разные ведомства, какая на них была реакция, и доводить эту информацию до руководителей страны, делать рейтинг реакции ведомств на подобные обращения.

Когда мы формулировали эти предложения, мы отталкивались не только от опыта ВШЭ, но и от анализа опыта ряда зарубежных стран, похожих на нас по уровню развития институтов, таких как Мексика, Чили, и в частности в Мексике подобные механизмы взаимодействия инвесторов и правительства на высшем уровне, и в свое время подобная расчистка барьеров способствовала развитию бизнеса, прежде всего, малого и среднего.

— Вы являетесь соруководителем экспертной группы №4, которая занимается укреплением рыночных институтов в рамках Стратегии-2020. Не могли бы вы сказать несколько слов по поводу работы вашей группы и о результатах, которых вы хотите достичь?

— То, что я сейчас говорил, уже касалось деятельности группы. Помимо озвученных сюжетов, одной из важных проблем во взаимоотношениях бизнеса и государства сегодня является очень низкий уровень доверия, наоборот — скорее, высокий уровень недоверия бизнеса к тому, что делает правительство. И, на мой взгляд, это недоверие формируется не из-за того, что у нас плохие законы. Законы подчас неплохие. Проблема в моделях поведения, когда представители государства считают возможным сами не соблюдать законы. Это несоблюдение правил игры, законодательства, в значительной степени генерируется теми моделями, которые представители власти демонстрируют даже в СМИ обществу и бизнесу. Именно поэтому важно изменение этих моделей. Как этого добиваться — отдельный большой вопрос, мы обсуждаем это в рамках экспертной группы, в этом участвуют не только экономисты, но и социологи, и юристы. И в нашем понимании здесь, скорее всего, потребуются некоторые нестандартные институциональные меры, которые были бы потенциально быстро реализуемы, и могли бы дать быстрый эффект в течение короткого времени. Потому что без перелома сложившихся негативных ожиданий, которые превращаются в сбывающийся прогноз, даже самая замечательная хорошо проработанная стратегия или программа не реализуется, потому что люди просто в это не верят. Это еще одно направление, по которому мы стараемся двигаться.

— Вы планируете разработать много концепций, или это будет один документ?

— Будет один финальный документ в виде стратегии развития до 2020 года, который будет делаться по итогам экспертной работы не только нашей группы, а в целом. Мы исходили из того, что нам нужно выделить порядка 4-5 приоритетов, по которым мы хотели бы выйти не только на уровень идей, но и на уровень конкретных предложений, которые могли бы быть реализованы в рамках нормативных документов. Одно из таких направлений, которое, на мой взгляд, является очень важным — это обсуждение вопроса о децентрализации в вопросах формирования экономической политики.

По данным эмпирических исследований взаимодействия с предприятиями, львиная доля проблем в сфере инвестиционного климата на сегодняшний день концентрируется на уровне регионов. Как я говорил, что очень часто это не проблема региональных властей, а проблема федеральных чиновников, но эти проблемы невозможно решить из Москвы. Регионы очень разные — и по уровню развития человеческого капитала, и по уровню инфраструктуры, и по многим другим параметрам. Эти проблемы могут решать губернаторы и мэры, потому что в целом ряде случаев у них объективно есть мотивация к тому, чтобы делать карьеру, демонстрируя успехи. Но для этого нужны полномочия и возможности что-то делать, в том числе и в плане воздействия на федеральных чиновников, действующих в их регионе. Но, естественно, это не мешает тому, чтобы были механизмы контроля и ответственности. На мой взгляд, у нас не будет реального улучшения институтов, реального улучшения инвестиционного климата без расширения прав и полномочий регионов с нормальным усилением политического контроля со стороны центра.