Казахстан: опыт управления миграцией

В 2009 г. Россия признала провал начатой двумя годами раньше программы переселения соотечественников из-за рубежа. Казахстан реализует такую программу уже 16 лет, что дало прирост населения на 5%, рассказали местные экономисты на апрельской конференции ВШЭ.

Программа переселения соотечественников в Казахстан частично компенсировала эмиграцию русскоязычного населения из страны, рассказали на апрельской конференции в Высшей школе экономики казахские ученые Елена Зимовина (Карагандинский госуниверситет им. Букетова) и Бауржан Жангуттин (Казахский национальный педагогический университет им. Абая).

Казахстанский опыт может быть очень интересен для России. Для нашей страны Казахстан до последнего времени был крупным источником мигрантов. Но он и сам осуществляет успешную программу репатриации этнических казахов, проживающих за рубежом. По длительности и количественным масштабам эта программа далеко превосходит аналогичную российскую, финансирование которой в ходе кризисной корректировки бюджета в этом году было сокращено вчетверо.

Демографическая ситуация в Казахстане

Казахстан, будучи девятой по размерам территории страной мира, остается малонаселенным государством, говорится в докладе Бауржана Жангуттина. Плотность населения там — всего 5,6 человек на кв. км (в России — 8,6 человек). В советские годы в Казахстан был направлен значительный поток мигрантов (по большей части вынужденных) из РСФСР и других союзных республик. Например, в апреле 1949 года численность контингента ссыльных в спецпоселениях на территории республики составляла 828,3 тыс. человек, а к январю 1952 года выросла до 919,3 тыс. человек.

Помимо принудительных поселенцев, в Казахстан в те годы прибывали добровольные мигранты, занимавшиеся освоением целинных земель. В 1954—1963 годы в Казахстан иммигрировали беженцы из Синьцзян-Уйгурского автономного района (СУАР) КНР. Поток нарастал по мере ухудшения советско-китайских отношений, и достиг максимума в 1962 году, когда, по оценке Жангуттина, в Казахстан перешли 98,4 тыс. человек. В мае 1963 года двусторонние отношения совсем испортились, и граница была перекрыта. Но всего за десятилетие в Казахстан иммигрировали из СУАР около 200 тыс. человек.

К 1989 году в результате активных миграционных процессов славяне составляли 44,3% населения Казахстана — 7,2 млн. человек, из них 6,1 млн. русских и 0,9 млн. украинцев. Славяне благодаря высокому уровню урбанизации и образования доминировали в здравоохранении и соцобеспечении Казахстана (46% — русские и украинцы, 38,5% — казахи), в науке (60% — русские и украинцы, 25,4% — казахи), управлении (56,8% — русские и украинцы, 30,2% — казахи).

От миграционного оттока — к притоку

За 1990-е годы из Казахстана уехали 26,1% русских и 37,5% украинцев, общее количество славян снизилось на 2 млн., до 5,2 млн. человек. Доля славян снизилась с 44,3% до 34,6%. При этом в Казахстане рождаемость упала к 1999 году более чем наполовину от уровня 1987 года — до 14 на 1000 человек. Коэффициент смертности вырос почти на четверть (до 9,7 на 1000 человек). Естественный прирост населения не перекрывал миграционный отток, и за 1991—2002 годы население республики сократилось с 17 до 14,9 млн. человек.

Миграционный отток стал большой проблемой для Казахстана. Данные о миграционном балансе республики приведены в докладе Елены Зимовиной.

До 90% лиц, покидающих Казахстан, направляются в Россию, отмечает Зимовина. В Казахстан едут в основном из менее благополучных стран Центральной Азии. За счет них сальдо миграции Казахстана с 2004 года стало положительным впервые с 1968-го.

Всего за 1997—2007 годы миграционный профицит Казахстана с четырьмя странами немногим превысил 270 тыс. человек.

Возвращение соотечественников

Помимо экономической миграции из менее развитых соседних стран решать демографические проблемы Казахстану помогает масштабная программа репатриации этнических казахов, реализуемая уже на протяжении 16 лет. В общей сложности сейчас, по данным Жангуттина, на территории 40 иностранных государств проживают 5 млн. казахов (оралманов). Из них 1,5 млн. живут в Узбекистане, 1,3 млн. — в Китае, 0,8 млн. — в России.

К моменту распада СССР количество казахов, проживавших за пределами Казахстана, было сопоставимо с числом тех, кто жил на родине. Поэтому программа работы с соотечественниками за границей очень важна для Казахстана. Значительная часть эмигрантов покинула Казахстан в 1930-е, во время голода.

Программа привлечения мигрантов начала действовать в 1993 году, когда иммиграционная квота для этнических казахов составляла 10 000 семей. К 2000-му из-за экономических трудностей квота была сокращена до 500 семей в год. Тогда же Агентство республики Казахстан по миграции и демографии разработало Концепцию государственной демографической политики. В рамках этой политики реализуется и Программа миграционной политики на 2001—2010 годы.

По мере увеличения финансовых возможностей государства росла квота на въезд репатриантов. В 2005—2008 годы квота на въезд репатриантов увеличилась до 15 000 семей в год. С 2009-го квоту предполагается увеличить до 20 000 семей в год. В 2009—2011 годы на переселение предполагается израсходовать 197,8 млрд. тенге — $1,3 млрд.

Всего, по данным Жангуттина, за годы независимости в страну вернулись 706,1 тыс. оралманов. Это примерно 4,5% численности населения страны в 2008 году.

Программа и ее результаты

Принимая оралманов, Казахстан должен был решить серьезные проблемы с их трудоустройством и натурализацией. В своей массе репатрианты по уровню образования стоят ниже жителей Казахстана. Кроме того, в разных странах, где проживают этнические казахи, используются разные системы письменности (у китайских казахов — арабская, у монгольских — кириллица, у турецких — латиница).

Для оралманов характерен высокий уровень безработицы, они испытывают серьезные культурные трудности в контактах с русскоязычным населением республики и даже с местным казахским населением (с точки зрения оралманов, оно недостаточно религиозно и утратило национальную идентичность). На преодоление проблем направлены специализированные программы их адаптации, трудоустройства и обеспечения жильем.

Репатриантам Казахстан предоставляет кредиты на приобретение жилья. При этом первоначальный взнос участника программы переселения в банк составляет 5% от стоимости кредита, затем на протяжении 5,5 лет репатриант должен накопить в банке сбережения, необходимые для первоначального взноса по покупке жилья, еще через 10 лет — полностью погасить кредит. В случае аренды жилья, она оплачивается на основе софинансирования мигрантом, его работодателем и местными властями.

Миграционная программа позволила возобновить рост численности населения Казахстана и изменить демографический баланс в пользу этнических казахов. На 1 января 2008 года, по данным Агентства по статистике, численность населения республики выросла до 15,6 млн. человек (рост с 2002 года — на 0,7 млн.). При этом доля казахов выросла до 59,7%, русских было 25,1%, украинцев — 2,8%. Всего, таким образом, за полтора десятка лет в страну вернулись 14% этнических казахов.

Сравнение не в пользу России

Приведенные Жангуттином данные о масштабах и результатах реализации казахской программы переселения соотечественников позволяют в полной мере оценить масштабы провала российской политики в этой области. О начале действия аналогичной российской программы было объявлено лишь в 2006 году. Тогда руководитель Федеральной миграционной службы Константин Ромодановский говорил, что "в ближайшие три года Россия будет готова принять из-за рубежа около 300 000 соотечественников, желающих вернуться на родину". Всего за рубежом проживает до 20 млн. русскоязычных граждан.

В рамках российской программы переселенцам предлагались подъемные из расчета 40—60 тыс. руб. плюс 15—20 тыс. руб. на члена семьи, а также пособие в размере 50% прожиточного минимума в регионе на момент трудоустройства.

В первый год реализации программы (2007) на нее было израсходовано 4,6 млрд. руб., в 2008 году — 5,7 млрд. При этом за 2007 год в Россию переехали всего 700 человек, а за 2008 год, по данным ФМС, перебрались 10 000 человек (а всего решение о переезде приняли 43 000 человек).

В рамках кризисной корректировки бюджета в марте 2009 года запланированные на год ассигнования на программу — 8 млрд. руб. — были сокращены более чем в 4 раза, до 1,8 млрд. руб. Это было объяснено низкой эффективностью программы: по оценкам ФМС, больше 20 тыс. человек ей в 2009 году не воспользуются.

Таким образом, несмотря на демографические проблемы и декларируемую острую потребность в русскоязычных мигрантах, Россия начала реализовывать программу репатриации позже Казахстана, а тратит на нее намного меньше средств, чем сравнительно небольшой Казахстан. Неудивительно, что на третий год реализации программы Россия ожидает приезд всего 20 тыс. репатриантов. Казахстан ждет возвращения такого же количества семей репатриантов.

Василий Кашин, opec.ru